“痕迹主义”的产生机理与防治对策
作者简介
盛明科，湘潭大学教授，博士研究生导师，从事公共管理研究；
陈廷栋，湘潭大学硕士研究生，从事政府绩效管理研究。
“痕迹主义”是基层痕迹管理演变形成的一种消极异化的行政现象，是形式主义的新表现，追求工作留“痕”、唯“痕”，成为新时代推进全面从严治党和党风廉政建设的顽瘴痼疾。以行政责任为视角，系统深入探究“痕迹主义”的产生机理，即在强责任传导的行政环境影响、基层行政责任观念异化与注重“痕”绩的政绩观驱使条件下，痕迹管理异化为“痕迹主义”。并从化解痕迹管理的积弊挑战、重塑基层行政责任观念、崇尚以实绩为导向的政绩观、优化基层治理责任控制机制入手，为防治“痕迹主义”提供学理分析，以期为新时代推进“基层治理体系和治理能力现代化”提供一定的理论参照。
一、引言
近年来，随着责任政府、服务型政府理念的深化实践，政府革新治理手段引入企业工商管理的先进经验，在基层实施痕迹管理模式，以补充完善干部考核评价体系和提升政府治理效能。然而，作为一种政府治理工具，痕迹管理的实践面临诸多问题和挑战，且未能充分发挥应有价值，由此衍生“痕迹主义”—— 一种形式主义的新表现。对“痕迹主义”的生成机理与防治对策，嵌入行政责任视角进行分析，是新时代推动基层政府主体履职尽责、创新作为、优化服务的题中应有之义。实际上，当前基层治理蔓延了种种矛盾现象，其中尤为引人注目的是基层治理中的“痕迹主义”。该问题引发了国内理论界、实务界及媒体界的高度关注，大量的网络文章对于“痕迹主义”基层治理乱象进行相关报道，主要从经验层面对痕迹管理相关主题进行初步探讨。痕迹管理研究兴起于近些年，党的十八大以来进入拓展探索阶段，党的十九大以来迈入蓬勃研究阶段。国内外理论界关于痕迹管理的研究内容涵盖企业领域、科研领域、医疗领域和政府领域等方面。就政府领域的痕迹管理研究来看，学术研究成果较少、理论深度不够，其研究议题集中于党的十九大以来对于各项政策精神的领会和反思。有关“痕迹主义”主题的研究，局限于现象剖析和对策建议的浅度思考层面，尚未对“痕迹主义”主题采用系统的、深入的理论思考和学理探析。此外，已有的研究主要停留在制度角度、观念角度等视角的分析，本文以行政责任为研究视角，围绕行政责任体系展开系统研究，更突显研究的价值性和学理性。
中办印发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》提及“不能一味要求基层填表格报材料，不能简单以留痕多少评判工作好坏，不能工作刚安排就督查检查、刚部署就进行考核，不搞花拳绣腿，不要繁文缛节，不做表面文章”。习近平在第十九届中央政治局第十次集体学习时强调：“现在，‘痕迹管理’比较普遍，但重‘痕’不重‘绩’，留‘绩’不留‘心’；检查考核名目繁多、频率过高、多头重复。”这些作为痕迹管理现实问题的直接表现，给基层行政人员套上了层层枷锁。并且，习近平认为，“要把干部从一些无谓的事务中解脱出来，要激发干部积极性”。这是基于痕迹管理现实问题的正面回应，彰显了党中央治理“痕迹主义”的决心和态度。据此，中央层面高度重视对于痕迹管理工作的改善，提出明确要求并强调以上率下、层层传导。相应的，理论界亟须对痕迹管理进行理论探究，回应基层治理和人民群众的切实需求。基于此，本文基于行政责任的研究视角，以理论研究为着手点，以改进实践为落脚点，系统深入研究“痕迹主义”现象，以期为新时代推进“基层治理能力和治理体系现代化”提供理论思考和现实借鉴。
二、基层治理的行政责任与痕迹管理范式
（一）基层治理的行政责任
行政责任在不断演变的行政环境背景下，呈现出不同的概念内涵和本质意蕴。根据《布莱克维尔政治学百科全书》以及法律词典的解释，行政责任主要是指政府主体对代议机构所承担的政治责任。威尔逊的解释与之相对立，认为在政治与行政二分理论基础上，政府主体中的行政责任并没有包括政治责任，并且行政责任具有价值中立和效率主义导向。卡尔·弗里德里克与赫尔曼·芬纳对于行政责任围绕着内在控制和外部控制展开经典辩论，双方各执一词，正面交锋，有效地推动了行政责任的概念界定和理论演变。在此基础上，特里·L·库珀综合二者的观点，追求实现行政责任内外控制的结合，并在《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书中认为：“客观责任与从外部强加的可能事物有关，而主观责任则与那些我们自己认为应该对之负责的事物有关。”学界关于如何保持和实现行政责任的观点加以总结道：“公共行政中的负责既可以通过内部控制来实现，也可以通过外部控制来实现。”
学术界对于行政责任有关研究有着不同认知度和思考面，行政责任的研究集中于公共管理学、行政法学、政治学等学科。因而，科学地把握和界定行政责任的内涵实质、结构要素、功能价值与控制规范等议题，对于推动理论发展和实践进步具有十分重要的研究价值。有学者认为：“行政责任是政府及其构成主体行政官员（公务员）因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。”该定义对于行政责任的性质归属和基本要求做了较为明确的界定，然而对行政责任主体的层次划分和内容结构缺乏直接的表述。一般来说，行政责任主要指政府行政机关及其人员对授权者、法律法规、公共利益和价值等承担的政治责任、法律责任、道德责任和职业责任。在我国基层治理的行政实践过程中，基层治理的行政责任仍然符合且适用于上述概念。基层治理行政责任的结构要素包括基层治理的主观行政责任和基层治理的客观行政责任，构成基层行政人员提升履职意识和能力的关注点。此外，行政责任内外部控制机制，是基层治理的行政责任得以保障并充分实现的重要运作方式。“民主政体的原则之一就是受控制的责任政府这个概念”。在我国民主法治的现代化进程中，回归基层治理的行政责任，实现好行政责任，就意味着为实现“善”的民主铺就了坚实的基础。
本文基于对行政责任概念内涵、功能结构、关系机制等方面的深入分析，主要以双向互动的基层政府与上级政府为分析主体，以基层治理的主观责任与客观责任关系为分析框架，以基层治理中行政责任观念的异化及修复为分析主线，以重构基层治理的行政责任体系为治理手段，展开系统、全面、有效的研究。
（二）基层治理中的痕迹管理范式
当前，我国的基层治理，尤其是基层政府干部责任传导落实的检查考核工作，是围绕在国家工作重心和党政目标责任的不断转变中相应地谋求深化、调整和实践。基于国际局势稳定向好、国内经济稳中求进、反腐败治理成效显著、民主法治建设持续发力等现实背景的影响，基层治理在基层经济发展、民生保障、生态治理等方面取得历史性成就。近年来为强化基层行政人员的责任落实，评判优劣及实施奖罚，辅助综合定量式的干部考评方式，在基层治理中推行“痕迹管理”。痕迹管理作为基层治理的工具，强调对于行政责任履行的督促和考核，缘起于企业管理的有益经验，以政府治理方式创新为手段，以过程管理为实践方式，最终实现政府管理效能提升的目标。在基层治理实践中，痕迹管理逐步演化为一种政府治理的范式，即痕迹管理范式，将效率主义作为价值导向，强化检查督促基层政府主体的责任落实。
痕迹管理范式不同于传统政府治理中的经验式管理模式，其以文字、图片、视频等方式记录工作痕迹，具备传统政府治理中所欠缺的管理和技术性优势，强调政府治理效率、效能的提升，追求政府目标责任的达成。作为一种管理范式或治理工具，痕迹管理在基层治理实践中与“初衷”渐行渐远，非但没能有效地解决政府责任问题，反而在很大程度上造成基层政府责任观念异化，带给基层治理诸多挑战。
（三）基层治理的行政责任与痕迹管理的关联性
有关行政责任主题研究的成果梳理，为新时代基层治理中行政责任问题的研究做了扎实铺垫，同时也对基层痕迹管理范式的形成和异化分析奠定了理论基础。行政责任的分野或分化体现在两条闭环线上，对于准确理解和把握痕迹管理和行政责任二者的关联性具有重要意义。一方面，基层政府基于对上级政府的价值理性层面的高度认同和传导落实，从行政责任落实方面形成“强担当”，准确理解并认真负责推行痕迹管理工具的应用；另一方面，基层政府侧重于对上级政府的工具理性层面的片面追寻和曲解，忽视行政责任落实并导致“不作为”，造成行政人员行政责任观念的异化，进一步衍生了“痕迹主义”泛滥，这构成了基层行政人员避责的重要因素。行政责任视域下痕迹管理的二维结构，见图1。
基层政府行政责任观念的强化，带来痕迹管理范式的出现。这关键在于上级政府对基层政府行政责任的监督、考核及责任传导的不断强化。具体来说，上级政府强化行政责任的监督传导落实，主要围绕对基层政府主体施加责任担子、明晰责任指挥棒、督查问责追责等方式进行。唯有基层政府主体在释放行政责任“强担当”信号时，方能推进痕迹管理达成初衷愿景，让基层治理中的履责行为回应行政责任价值。
基层痕迹管理的异化，即“痕迹主义”，根源在于基层治理的行政责任问题。在高强度工作、高压力考评和高风险问责的条件下，基层政府主体行政责任观念异化，并在主客观行政责任的认知方面均发生不同程度的偏差，形成消极应对的行为信号和行为动机。传统的提高公共行政效率的经验已不能反映新时期公共行政的技术特点，需要基于新的管理科学与技术设计相应的新模式。毋庸讳言，与初衷背道而驰的痕迹管理，不能及时调整以适应行政环境的变化需求，继而造成“痕迹主义”，即基层行政人员为应对上级检查考核故意造“痕”，忽视工作实际唯“痕”，丧失责任心。
应对解决基层痕迹管理异化问题，需重构基层治理行政责任体系。这主要包括重塑行政责任观念、更新行政责任考评导向、修复行政责任控制机制等。
三、基层治理“痕迹主义”的产生机理
基层治理“痕迹主义”的出现和蔓延有其内生动力和外生条件，主要源于上下级政府主体间行政责任关系的张力和压力机制的深层次影响。具体来看，强责任传导的行政内外部环境导致痕迹管理基因缺陷。基层政府面临沉重的内外部行政压力，加之上级政府忽视基层工作实际状况，仅注重对于基层政府责任传导落实的强化，以工具理性为价值判断，致使痕迹管理陷入窠臼、积弊重生，进一步加剧了基层政府负担。这严重异化了基层政府行政责任观念，让痕迹管理与其美好的初衷背道而驰，“痕迹主义”应运而生。此外，在上下级政府主体间的双向互动中，注重“痕”绩的政绩观催生了“痕迹主义”泛滥。行政责任视角下“痕迹主义”产生机理，见图2。
（一）强责任传导的环境导致痕迹管理基因缺陷
20世纪90年代，“锦标赛体制”适应了当时国家发展战略，在一定程度上推动了基层政府自主性的目标责任演变。然而，过去基层传统经验式的管理模式无法适应复杂多变的行政环境现实需求。上级政府主体以垂直化管理方式，开启了全新的扩权化运动，为加强对基层政府工作过程全方位的控制，实施了痕迹管理。国家战略目标的发展要求、国家基层治理能力的提升等行政外部环境的需求，要求基层政府采取积极回应和行动。基层政府工作任务繁重、压力大、积极性欠缺、能力不强等行政内部环境的问题，摆在基层亟待解决的重要位置。因而，痕迹管理的基因缺陷存在于强责任传导的行政内外部环境的需求满足和问题应对之间的不断演化中。这主要表现为原本工作负担较大的基层政府行政人员仍要承受来自上级更多的检查考核压力的考验。此外，痕迹管理基因缺陷还在于，其以工具理性和效率主义为中心，强调过程控制，对于基层行动性质和效果的实质价值缺乏考虑，容易陷入过程主义和形式主义的陷阱。众所周知，行政环境与行政工具相互影响、彼此增进。针对复杂的行政环境问题的解决，要进行充分考量，以改善行政工具。对于潜在于痕迹管理的内在缺陷需要提前认知，然而也要正视痕迹管理在基层治理中所发挥的价值。原因在于，工具是中性的，发挥工具最大价值的关键在于实现其所处的内外部环境、使用工具的主体需求和所要达到目标之间的最佳契合度。行政环境的变化必然带来行政工具的更新，痕迹管理要适应新时代基层治理现状，跟上基层治理能力提升步伐。
（二）痕迹管理诸多积弊造成基层治理的困局
在基层治理中，运用痕迹管理虽然在一定时期内取得成效，增强了对基层干部的监督执纪力度，但是未能从长远和根本上解决基层治理的诸多现实难题。上级政府主导督查检查考核工作，让基层政府围绕目标责任指挥棒运转，采取“属地管理”转嫁责任、层层传导上级任务、醉心于书面材料检查等方式来推进痕迹管理工作。由于上级未能深入实地充分了解基层工作状况，缺乏对基层干部的关心和激励，自身履职尽责意识淡化等现状，造成基层痕迹管理缺乏科学性、务实性、精准性和激励性，严重挫伤基层干部在务实改革与干事创业工作方面的积极性、主动性和创造性，容易出现干部“不作为、乱作为”现象。基层上下级政府间“治理—监督—问责”的双向回应和运作逻辑，构成基层治理陷入治理疲惫和治理偏差“怪圈”的内生条件。有效地遏制内生条件的传统习性蔓延，并且克服变形走样的痕迹管理工具对于基层治理的外生影响，是化解基层治理困局的迫切要求。具体而言，痕迹管理积弊的衍生与上级政府主体行政中的治理责任密切相关，上级政府的工作理念、工作态度和工作方法均受其行政责任的根源性影响，没有责任意味着没有行动，不追求责任意味着不追求效果。痕迹管理中检查考核的名目繁多、频次高、多头重复、追责问责压力大等现实问题，在很大程度上源自于上级政府行政责任的缺位或失范。
（三）行政责任观念异化带来“痕迹主义”的出现
被浪费的时间和精力并不主要是由懒惰的员工，或者旧式的、实施自上而下控制的、压制和打击创新性的管理人员导致的。在痕迹管理中，面对上级各种高压力的检查考核、高风险的问责追责以及高强度的工作任务，基层政府不堪重负，基层行政人员的行政责任观念严重异化，严重影响了工作效率和损耗了工作成本。行政责任观念是落实行动、完成任务的先导，构成评价行政干部队伍建设效果的重要因素。基层行政责任观念异化是指基层行政人员为应付上级政府，形成扭曲的工作责任观和消极的责任心态，过分褒扬、追求和彰显痕迹管理的工具理性，而严重贬抑、反对和忽视痕迹管理的价值理性，在履职尽责、担当作为等方面产生“打折扣”的现象。本质而论，其现象的出现，背离了人民群众的期盼和要求，不利于行政人员扎实工作，严重阻滞了基层治理的发展进程。基层“痕迹主义”是指在上级痕迹管理中，基层行政人员因内外部因素制约，消极应对上级各项督查检查考核工作，工作以唯“痕”导向，衍生了制造假“痕”、虚“痕”的行政现象。基层行政责任观念异化导致“痕迹主义”的出现，二者具有深层复杂的逻辑关联性。深入来看，基层行政的主观责任的严重错位和客观责任的消极抵触应对构成“痕迹主义”生成的深层原因。讲究忠诚、伦理规范、道德认知等行政主观责任和遵守法律法规、维护制度规则、实现人民利益和增进公共价值等行政客观责任，在不同程度上遭遇异化。错位的主客观行政责任综合有机地作用于基层行政人员行动中，导致基层行政人员主观避责、客观敷衍履责的现象，进而助长了“指尖上的形式主义”滋生，即“痕迹主义”。此外，“痕迹主义”包括留“痕”普遍性、方向错位性和评价美观性的特点，这些源自于基层行政责任观念的异化。基层行政官员背离行政责任，自主忽视或故意曲解行政的主观责任和客观责任要求，错误理解上级精神，追求事事留痕、处处留痕，将痕迹管理工具视为工作的最终目的，忘却工作实绩，为了痕迹而制造痕迹，以应对上级“痕迹评比”。
（四）注重“痕”绩的政绩观催生“痕迹主义”泛滥
基层上下级政府间的双向互动、彼此回应的联系机制未对痕迹管理的现实积弊做出积极回应和行动，进而造成政绩观的偏误现象。一方面，基层政府被迫接受上级的痕迹管理，然而在现实的工作内外部压力条件下，行政责任内外控制失衡。基层行政人员为适应检查考核、执纪问责高压态势的现状，被迫无奈“丢卸担子”，工作责任心和积极性严重受损，进而人为地制造工作痕迹或局限于对痕迹的追求，以满足上级的各项检查和评价，养成避责心理。另一方面，上级政府依据痕迹管理要求，针对基层工作痕迹进行检查、考核和问责，往往不深入基层实地检查调研，专注于各类文件报表材料的痕迹考评。这样有效地提升了上级政府工作的效率，节省了人力、财力、时间等成本。上级政府对于痕迹管理形成习惯心理，对于基层工作实绩的重视程度逐渐下降，对于一些实绩一般却痕迹较好的部门进行示范宣传、鼓励，进一步助长了基层狠抓“痕迹”工作之风。久而久之，注重“痕”绩的政绩观在基层上下级政府间的联系机制中悄然形成，体现为追求痕“绩”或虚“绩”，由文字、图片或视频材料代替工作实际，忽视实“绩”的政绩观。它严重误导了基层治理的工作方向，削弱了求真务实之风，滋生形式主义、主观主义和功利主义，损坏基层政府形象，最终损害了干群关系。毋庸置疑，注重“痕”绩的政绩观催生痕迹主义泛滥，加剧了基层形式主义的侵蚀速度，荼毒了基层行政人员心灵，严重制约了基层治理能力现代化的建设。
四、基层治理“痕迹主义”的防治对策思考
基层“痕迹主义”是新时代推进基层政府治理现代化的“拦路虎”，给人民群众的获得感、幸福感带来直接的消极影响。立足于全面从严治党战略部署的伟大实践，防治“痕迹主义”问题，作为新时代转变基层政府作风并营造风清气正的政治生态的重要抓手。本文以行政责任为视角，基于“痕迹主义”的“基因—滋生—泛滥—预防”的全局考虑，分别从化解痕迹管理的积弊挑战、重塑基层行政责任观念、崇尚以实绩为导向的政绩观、优化基层责任控制机制方面着手，对防治“痕迹主义”做出思考。
（一）化解痕迹管理的积弊挑战，以阻断“痕迹主义”的生成基因
良善的治理在于好的行政工具，得益于正确有效地利用各种行政资源并使用行政工具。作为治理基层工作的价值工具，痕迹管理出现伊始，在监督行政人员工作、实施考核等方面产生一定的功效。然而，“痕迹主义”的生成基因，源自于痕迹管理在强责任传导的行政内外部环境实施中所形成的诸多积弊影响。为阻断“痕迹主义”的生成基因，需要认真重视并化解痕迹管理的诸多挑战。这些主要体现在痕迹管理缺乏科学性、务实性、精准性和激励性的方面，成为新时代基层治理创新的制约瓶颈，进而需要运用有效手段进行消除。首先，明确督查检查目标任务，依据基层工作实际情况和发展需要，合理编制检查名目数量和确定考核频次，增强痕迹管理的务实性。其次，补齐检查考核的技术短板，以“互联网+”、大数据、云计算等网络技术手段的应用，创新检查的技术手段，提升痕迹管理的科学性。再次，实施检查考核精准瘦身，针对重点检查考核项目做到精准发力，减轻基层行政人员的负担并实现精准性治理的目标。最后，突出基层考核的正向激励效应，让激励和约束、严管和厚爱实现有机结合，有效地激发基层行政人员工作的积极性、创造性。
（二）重塑基层的行政责任观念，从源头上铲除“痕迹主义”滋生
行政责任观念是抵制外部腐败思想、强化公仆意识并改善行政风气的内在要求。基层行政责任观念异化，从源头上导致“痕迹主义”的滋生。原因在于，行政责任观念和形式主义挂钩、唯“痕”工作导向披上了行政责任的合理化外衣、行政责任的懈怠情绪和避责心理不谋而合。基层“痕迹主义”构成基层治理的重大现实挑战，在摧毁基层治理体系大厦的同时，也在削弱国家重要的执政根基。因此，亟待重塑行政责任观念，消除“痕迹主义”，让基层治理工作行稳致远。首先，围绕基层行政人员的行政忠诚、事业心、伦理规范和道德自律等主观行政责任意识，重塑基层行政责任观念。其治理之道在于释放基层工作更多自主性、基层行政人员强化岗位认同和角色认同。具体来看，基层政府获得更多自主性，能在很大程度上调动自身的工作积极性，有更多的权力和责任就意味着更大动力和挑战，增强基层行政人员迎接工作挑战的勇气。对于岗位认同和角色认同，基层行政人员应形成内在自觉和外部敬畏的心理，时刻保持岗位学习和思想洗礼，并积极践行社会主义核心价值观。其次，加强基层行政人员遵守法律法规、服务人民群众、增进公共利益等客观行政责任观念的重塑。在压力型体制环境中，由于过度的痕迹管理，一些属地责任和留痕责任等问题层出不穷。因此，重塑客观行政责任观念，需要合理适度地运行痕迹管理，要科学有效问责追责。让遵纪守法意识、为民服务意识和公共责任意识，在基层行政人员的价值认知和工作实践中充分体现。
（三）崇尚以实绩为导向的政绩观，从过程上抑制“痕迹主义”泛滥
正确认识实绩和虚绩、显绩和潜绩的关系，为基层推动工作和改善政绩提供思想基础。思想指引发生偏误，必然会带来行动及结果的偏差。以重“痕”为导向的政绩观，作为一种基层治理的重要指挥棒，催生了痕迹主义的泛滥。这一政绩观源自于痕迹管理的不良反应、基层上下级政府间互动的隐性默契和行政责任机制的消极应对策略等方面的共同作用，给基层工作、干部评价和行政作风等一系列问题带来影响。应对“痕迹主义”的泛滥，需崇尚以实绩为导向的政绩观，这要求基层治理在观念层面转变政绩理念、在行动层面真抓实干、在机关内部转变行政作风。首先，以基层工作的实绩为衡量标准，基层治理需要明确方向，纠偏传统观念认知。对于痕迹管理存在的现实性问题，应理性深入分析，基层治理要有及时纠偏的智慧和敢于创新的胆量。其次，以求真务实的传统优良作风为依循，基层政府需在行动层面将工作做实、做细，并克服传统唯痕倾向。上级政府应强调实绩导向的政绩观，改进工作方式和改善痕迹管理的工具，让“痕迹主义”在实绩的崇尚之风中无处遁形。基层政府更应该抓住机遇，务实工作，为新时代全面建成小康社会和乡村振兴发展战略的实现，充分发挥基层第一线的战斗堡垒作用。最后，崇尚以实绩为导向的政绩观，依靠于基层机关系统内部行政作风的转变。求真务实的价值内涵和目标追求，不能随着社会主义市场经济、政府机构改革等复杂环境的变化而变质和变味。基层“痕迹主义”的泛滥，无非在于机关系统内部行政作风的异化，以及不科学的政绩观的错误牵引。转变基层行政作风，基层行政人员要突出工作实绩，让留痕工作更加侧重于实绩的记录和总结，要深入田间地头开展调研工作，要了解人民群众的满意度，要大兴求真务实之风。
（四）优化基层治理责任控制机制，以全方位扫描把控“痕迹主义”
基层治理责任的控制，意味着行政责任的划分控制、运行控制和结果控制。就基层治理而言，对于责任缺乏控制会导致“痕迹主义”的滋生和蔓延，在很大程度上制约和削弱行政人员的履责意识和履责能力。诚然，预防“痕迹主义”抬头有不同的治理之道，诸如完全放弃痕迹管理模式、片面追求痕迹管理方式的革新等。这些短视行为未能从根本上有效地预防“痕迹主义”的产生，主要在于其对政府责任控制和痕迹管理、上级政府和下级政府责任归属、检查考核的责任强化和正向激励方面的关系，缺乏深入的学理研究和系统分析。因此，从全方位扫描把控并有效预防“痕迹主义”，根本之道在于优化基层治理责任控制机制。首先，就政府责任控制和痕迹管理关系来看，痕迹管理工具的使用，是对于基层政府行政责任落实的本质要求，但是行政工具在行政实践中并未能有效地发挥价值，也没有让基层政府从公平、民主和责任等价值层面实现自身责任的达成。有鉴于此，防治“痕迹主义”，依赖于正确把握政府责任控制和痕迹管理二者间的关系。以政府责任控制的再优化，重新审视痕迹管理的运行。其次，就上级政府和下级政府责任归属而论，基层各级政府间的权责利体系划分问题，让基层治理产生治理疲态、消极应对的问题。以基层“属地管理”为例，在痕迹管理盛行的背景下，乡镇政府被迫承担市县一级有关部门的属地管理职责，却缺乏保障职责达成的有关职权，造成“有责无权”的治理现象。因此，从改善基层上下级政府主体的权责利体系着手，合理界定基层治理的责任边界和权力范围，让权责利体系得以优化构建，有效地预防基层“痕迹主义”的抬头。最后，从检查考核的责任强化和正向激励关系出发，分析基层行政人员工作面临的现实挑战和未来趋向。基层政府责任强化的压力，源自于痕迹管理目标责任的考核和上级政府责任由上至下的输送。因而，优化政府责任控制机制，在于要为基层行政人员撑腰鼓劲，在行政责任强化的同时，注重正向激励在痕迹管理中的作用，实现约束和激励并重的考核机制。此外，对于痕迹管理中存在的一些扎实改革、务实工作、讲究原则的行政人员，要客观公正地看待其工作实绩，要建立健全纠错容错机制，以避免考核评价出现“跑偏”。
五、结语
“痕迹主义”是新形势下基层治理当中突出的形式主义问题，是阻碍基层治理现代化的重要因素。有效解决“痕迹主义”，是提升基层组织战斗力的重要举措，是新时代推进基层治理创新的重要保障。基于此，本文以行政责任为视角，围绕行政责任体系重构的主线，结合上下级政府主体间双向互动的关系逻辑，深入剖析了“痕迹主义”的产生机理，并提出相应的防治对策。在某种程度上，本文有利于拓展基层治理理论的研究论域与研究视角，同时为地方基层治理体制机制创新提供一定的理论参照。当前，在国家基层治理现代化进程中，面临许多新矛盾、新问题和新挑战。对此，应拓展研究、观照现实，不断深化理论研究并助推实践进步。
责任编辑：班允博；一审：陈鑫；二审：沈青
文章来源：《行政论坛》2019年第4期
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